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L’envers du décor

9 décembre 2014 | Emmanuelle Gril | Commenter

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Ancien ministre des Finances, de l’Éducation et de la Fonction publique, père du Conseil du trésor, Raymond Garneau a été le témoin privilégié d’une période politique riche en événements marquants. Dans son ouvrage De Lesage à Bourassa, il nous fait découvrir les coulisses du pouvoir, en particulier ce qui entoure la préparation du budget.

Conseiller.ca : Combien de discours sur le budget avez-vous prononcé et quel budget a été le plus difficile pour vous?

Raymond Garneau : Lorsque j’étais ministre sous Robert Bourassa, de 1970 à 1976, j’ai prononcé six discours sur le budget. La préparation de chacun d’entre eux a demandé des mois de travail aux membres de mon équipe et à moi-même.

C’est le budget présenté le 11 mai 1976 qui a sans nul doute été le plus difficile à préparer. Politiquement, la situation était tendue, notamment à cause des manifestations entourant l’application du contingentement prévu à loi 22[1]. Le ministre de l’Éducation de l’époque, Jérôme Choquette, a d’ailleurs fini par démissionner et Robert Bourassa m’a chargé de cette fonction, en plus des postes de ministre des Finances et de président du Conseil du trésor que j’assumais déjà.

Socialement, les perturbations étaient également nombreuses, à cause des manœuvres syndicales précédant le renouvellement des conventions collectives des secteurs publics et parapublics.

Enfin, ce budget comportait plusieurs défis majeurs : éponger le déficit olympique, financer des programmes dont le coût explosait à cause de l’inflation qui atteignait alors de 8 à 10 %, et financer les investissements majeurs reliés aux travaux de la baie James.

Le budget de 1976 a aussi fait l’objet d’une fuite. Malgré certains doutes, il n’a jamais été possible de porter des accusations contre qui que ce soit.

C.ca : Quels changements importants avez-vous introduits dans la gestion des finances publiques et la préparation budgétaire?

R.G : Le premier ministre Bourassa m’avait chargé de préparer une modification en profondeur de la Loi du ministère des Finances et de la Loi de la vérification des comptes, afin de mieux les adapter aux nouvelles exigences de la gestion des finances publiques. Il souhaitait aussi que l’on implante le budget des dépenses par programmes, un système déjà mis en place aux États-Unis et au niveau canadien. Cela a débouché sur la Loi de l’administration financière du Québec, adoptée en décembre 1970. J’ai aussi recommandé la création du Conseil du trésor, afin de mieux répartir les pouvoirs décisionnels, et le premier ministre m’en a confié la présidence.

Ces changements majeurs étaient devenus nécessaires notamment parce que les budgets avaient pris beaucoup d’ampleur et gagnaient en complexité. En rattachant désormais les dépenses aux différents programmes, la situation budgétaire devenait plus claire. Cette profonde réforme est encore en vigueur aujourd’hui.

Raymond Garneau Crédit photo : Maude Chauvin

À partir d’octobre 1970, j’ai également mis en place une petite équipe chargée de recenser les principales propositions émanant de divers organismes comme les chambres de commerce, les centrales syndicales, l’Union des municipalités, etc., et d’en analyser la faisabilité. Dès l’année suivante, des consultations avec ces organismes ont été organisées, rencontres auxquelles je pouvais me joindre. Pendant mes années au ministère des Finances, ces consultations sont devenues partie intégrante du processus prébudgétaire. Elles ont débouché sur plusieurs mesures concrètes, comme l’abolition de la taxe sur les successions. C’était une approche nouvelle et je crois que ce type de consultations se fait encore.

C.ca : Avez-vous subi des pressions pour adopter certaines mesures?

R.G : Lors de mes premiers budgets, il arrivait que certains ministres aillent demander à Robert Bourassa de modifier des mesures que j’avais prises. Heureusement, j’ai toujours eu son appui, ce qui m’a permis d’asseoir ma crédibilité et de ne pas à avoir à prendre de mesures avec lesquelles j’étais en désaccord.

C.ca : Est-ce que la façon de gérer les finances publiques était la même à cette époque qu’aujourd’hui?

R.G : Actuellement, le processus est certainement beaucoup plus complexe, notamment parce que la taille des budgets a considérablement augmenté, passant de quelques milliards à plusieurs dizaines de milliards. À cela, il faut ajouter un lourd déficit.

Cela dit, plus ça change et plus c’est pareil! Hier comme aujourd’hui, il est toujours aussi difficile de couper dans un programme même lorsque tous les experts nous recommandent de le faire. Et quand on accroît les dépenses, il faut en contrepartie augmenter les revenus. Les gens ne réalisent pas que l’on ne peut pas toujours gérer selon les besoins. Il faut tenir compte des moyens de payer des contribuables, car au bout du compte, c’est de leurs poches que sort l’argent.

C.ca : Que pensez-vous de la gestion des finances publiques actuelle?

R.G. : Je crois que les gouvernements ont peu de marge de manœuvre. Par exemple, si le Québec augmente la taxation des revenus d’entreprise, les entreprises peuvent toujours déménager en Ontario ou aux États-Unis. Il est bien connu que les grands revenus sont aussi les plus mobiles, les sièges sociaux déménagent… Et comme il est plus difficile d’augmenter les revenus – bien que l’on ait plus de latitude en matière de taxes à la consommation – alors il faut nécessairement couper dans les dépenses.

Extraits choisis

« Il est plus facile pour un ministre des Finances d’être populaire à court terme qu’efficace à moyen terme et à long terme. »

« J’étais tout à fait conscient que le premier ministre Bourassa, en fin politicien qu’il était, me faisait porter le fardeau des réductions, ce qui m’a valu de l’animosité de la part de certains de mes collègues, qui me reprochaient d’avoir trop de pouvoir. »

« J’ai toujours cru que dans une économie ouverte comme celle du Québec la politique budgétaire et fiscale devait tenir compte de celle de ses principaux concurrents commerciaux et aussi et surtout de la capacité de payer des contribuables. »



« De Lesage à Bourassa. Ma vie politique dans un Québec en mouvement », Raymond Garneau, Les Éditions Transcontinental, 2014, 320 pages + 16 pages de photos, 29,95 $.


[1] Loi sur la langue officielle, adoptée en 1974. Elle prévoit notamment un contingentement des inscriptions des élèves à l’école anglaise.

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