Vers un nouvel organisme d’autoréglementation au Québec?

Le long et vaste chantier de l’harmonisation de la réglementation du courtage en épargne collective entre dans son dernier droit. L’AMF a prévu deux journées de rencontre, une tenue à Montréal le 14 juin et l’autre aujourd’hui à Québec, en préparation des recommandations qu’elle entend soumettre au ministre délégué aux Finances cet été. Chez les indépendants, l’on craint que la table ne soit déjà mise et que l’harmonisation pancanadienne avec l’Association canadienne des courtiers en fonds mutuels (ACFM, ou MFDA en anglais) tant souhaitée par les institutions québécoises présentes hors Québec soit retenue.

Selon les informations recueillies par Conseiller.ca sous le couvert de l’anonymat, les dés seraient jetés. L’Autorité des marchés financiers (AMF) répondrait au souhait des grandes institutions financières québécoises présentes à l’extérieur du Québec de ne s’en remettre qu’à l’ACFM. Pour les courtiers indépendants, l’émergence d’un nouvel organisme d’autoréglementation (OAR) au Québec deviendrait synonyme de lourdeur et de coûts réglementaires accrus menaçant leur survie.

Daniel Bissonnette, chef de la conformité chez Planifax, ne va pas aussi loin. « Honnêtement, je ne le sais pas. Et depuis l’arrivée de Mario Albert à la présidence, on observe un changement de culture à l’Autorité des marchés financiers. » L’attitude de l’AMF à l’égard des indépendants n’est plus la même. « L’industrie n’est plus perçue comme un ennemi. On nous perçoit comme faisant partie de la solution plutôt que du problème. » Il qualifie d’ailleurs de « positifs, vigoureux et constructifs » les échanges survenus entre les conseillers et l’autorité règlementaire le 14 juin dernier.

Mais il ne faudrait pas sous-estimer la portée du lobby des grandes institutions et le poids de cette concentration bancaire qui centralise tout à Toronto. « Les règles de l’ACFM sont adaptées à leur réalité, mais pas à la nôtre. » Daniel Bissonnette se souvient des contrecoups de la création de l’ACFM en 1998. Les conséquences ont été désastreuses pour les petits cabinets dans le reste du Canada, une disparition qui s’est accélérée depuis la crise financière de 2008.

La réalité québécoise s’articule autour d’un nombre accru de plus petits joueurs et de cabinets indépendants. « Même s’il a peu de leviers financiers, le Québec a pour culture de protéger son Code civil et de se défendre contre les attaques du fédéral dans ses champs de compétences. Cela dit, pourquoi copier un modèle se voulant moins intéressant alors qu’avec celui qui est présentement appliqué au Québec, les consommateurs sont mieux protégés? » Daniel Bissonnette souligne qu’un travail colossal a été accompli au Québec ces dix dernières années, sous l’action de l’AMF et de la Chambre de la sécurité financière (CSF). « C’est le reste du Canada qui devrait s’inspirer du Québec », lance-t-il.

Selon les devis originaux, l’on retenait que les exigences de l’ACFM en matière de réglementation, de supervision et de support technologique étaient trop élevées pour les petits cabinets. « Exigences minimales accrues en matière de fonds de roulement, augmentation des frais de permis, ajout de coûts liés à l’inspection, à la conformité… En clair, au lieu de les éliminer, on augmente les barrières à l’entrée. Et on réduit l’offre de services. Nous sommes des entreprises extrêmement sensibles aux coûts », peut-on lire dans les commentaires des cabinets indépendants formulés dans la foulée des consultations de 2007.

Les jeux sont faits

Sans également endosser ces craintes évoquant la fin des indépendants, Michel Marcoux illustre l’état d’esprit qui prévaut actuellement. Le président d’Avantages Services financiers estime que les grandes institutions sont en train d’avoir l’industrie des indépendants à l’usure. « Les jeux sont probablement faits depuis le début des procédures », lancées en 2007, croit-il. Dès le départ, dans son projet de réforme de l’inscription, placé sous le règlement 31-103, l’AMF lançait la consultation relative à l’encadrement du secteur de l’épargne collective en proposant « d’assujettir les cabinets en épargne collective et leurs représentants au régime pancanadien harmonisé ».

Desjardins : l’ACFM est déjà là dans les faits

Une proposition bien accueillie par les grands joueurs, comme en témoigne la position du Mouvement Desjardins. Au Mouvement coopératif, on se dit d’avis que la reconnaissance de l’ACFM « permettrait de bénéficier des avantages de l’harmonisation décrits par l’AMF : réduction des coûts de conformité par le maintien d’un système unique, regard plus efficace sur les activités des assujettis et protection comparable des investisseurs ».

Dans son mémoire de novembre 2010, Desjardins reprend les données de l’Autorité indiquant que 96,4 % des représentants œuvrent déjà pour des firmes membres de l’ACFM. « Ainsi, seulement 3,6 % des représentants (835 personnes) travaillent pour des firmes non membres de l’ACFM (34 firmes). Pour le Mouvement des caisses Desjardins, ces chiffres sont clairs et prouvent que le Québec est prêt pour une harmonisation soutenue de l’encadrement de son secteur de l’épargne collective. »

La CSF déplaît encore aux banques

La position de l’AMF a toutefois évolué depuis 2007, au rythme des consultations publiques. Dans son document de réflexion d’octobre 2010, l’AMF soutient qu’il a été convenu que l’ACFM ne sera pas reconnue en tant qu’OAR au Québec, que l’Autorité adoptera la réglementation de l’ACFM compatible avec les lois et règlements du Québec et que la CSF continuera de s’occuper de la discipline et de la formation continue obligatoire des représentants en épargne collective.

Une évolution qui n’est pas sans déplaire aux grandes institutions financières. À la Banque Nationale, on refuse d’accorder toute entrevue sur la question, renvoyant à la réponse remise à l’AMF le 30 novembre 2010. Le Groupe financier y rappelle qu’il avait appuyé la proposition de 2007 de l’AMF selon trois principes fondamentaux : favoriser une harmonisation optimale des règles mises en œuvre au Québec, maintenir ou diminuer les coûts reliés aux activités en épargne collective, et tendre vers un allégement du fardeau réglementaire. L’approche retenue par l’AMF ne passerait pas le test selon deux de ces trois grands principes, dénonce l’institution.

La Banque Nationale évalue que, dans sa forme actuelle, la proposition de l’AMF maintient les coûts actuellement encourus.

En revanche, « la mise en œuvre opérationnelle de cette proposition ne garantirait pas une application harmonisée des règles de l’ACFM ». Dans l’étude de leur compatibilité, « des écarts demeureraient présents au moment de l’intégration des règles de l’ACFM ». Et chaque nouvelle règle de l’ACFM soumise au mécanisme d’étude de la compatibilité impliquerait qu’« une diminution de l’harmonisation des règles serait à prévoir au fil des ans ».

Finalement, l’actuelle proposition de l’AMF signifie le statu quo en matière de fardeau réglementaire pour les courtiers ayant des activités à l’extérieur du Québec. Mais pour ceux ayant des activités exclusivement au Québec, « l’intégration des règles de l’ACFM engendrerait un fardeau réglementaire supplémentaire imposant », retient l’institution.

Ce faisant, la Banque Nationale préconise un système à double niveau. Que l’AMF reconnaisse pleinement l’ACFM à titre d’OAR, et qu’elle maintienne l’encadrement actuel pour les courtiers exerçant des activités exclusivement au Québec. Et elle s’empresse de faire remarquer que « la proposition actuelle n’accorde pas à l’Autorité de rôle réglementaire auprès de l’ACFM. L’Autorité n’aurait effectivement qu’un rôle d’influence et qu’un simple pouvoir de négociation. Par ailleurs, l’industrie du Québec n’aurait aucune représentativité au sein de l’ACFM. »

La CSF met également en exergue que la proposition de mise en œuvre de cette harmonisation repose sur l’impartition à l’ACFM — un OAR qui n’a ni reconnaissance ni établissement au Québec — du pouvoir de réglementer l’industrie de l’épargne collective au Québec et de protéger le consommateur québécois. Le ministre délégué aux Finances se verrait conférer la responsabilité d’imposer, par des règlements de ratification, les règles que cet OAR adoptent à Toronto. « Cette approche est inappropriée, inopportune et vouée à l’échec », insiste la CSF.

Passeport Le président et chef de la direction de la CSF joue également la carte du modèle réglementaire retenu au Canada, celui du régime de passeport, et de son extension souhaitée et souhaitable aux autorégulateurs. Son prolongement naturel se profile déjà dans le reste du Canada, avec ces discussions concernant un possible regroupement entre l’ACFM et l’Investment Industry Regulatory Organisation of Canada (IIROC) « C’est une possibilité évoquée de longue date. Cela risque d’arriver », commente Luc Labelle au cours d’une entrevue à Conseiller.ca. « Si la Chambre était équipée pour exercer le rôle de l’ACFM, elle pourrait ensuite conclure une entente avec le correspondant québécois de l’IIROC, l’OCRCVM, pour compléter l’extension du régime de passeport au niveau des OAR. On jouerait pleinement le passeport. C’est cela la logique », ajoute-il.

Mais pour l’heure, le président de la CSF revient à cette logique centralisatrice des grandes banques et institutions financières canadiennes, en illustrant qu’elles n’ont pas été sans appuyer le projet fédéral d’agence unique en valeurs mobilières. « Elles retiennent l’option centralisée », résume-t-il, en soulignant que ces projets centralisateurs se concentrent à Toronto.

Du côté des provinces, le choix de l’harmonisation a pris la forme d’un régime de passeport entre les régulateurs. La proposition présentement débattue devient ainsi une compréhension limitée de ce concept de passeport, dont la suite logique consisterait plutôt à l’étendre aux autorégulateurs.

Dans son mémoire de décembre 2010, la Chambre suggère qu’elle soit plutôt reconfirmée à titre d’OAR québécois en épargne collective et intégrée formellement au régime de passeport, devenant à cette fin « le pendant de l’ACFM dans toutes les matières de conduite des affaires au Canada des courtiers basés au Québec et de leurs représentants ».

La CSF revient également à ce modèle d’affaires québécois, qui s’inspire de la multidisciplinarité. Elle est « à la base de la réglementation de la distribution des produits et services financiers au Québec et est même à la base de la création de l’AMF. Au Québec, les courtiers et représentants ont droit à la multidisciplinarité de leurs activités, alors que l’encadrement des fonds d’investissement par l’ACFM ne s’en préoccupe qu’accessoirement ».

Sans oublier la philosophie derrière le régime de passeport, « qui est d’harmoniser pour simplifier les règles et réduire les coûts. Pas les augmenter. »

34 contre 9

Selon les données fournies par la CSF dans son mémoire, au 20 septembre 2010 on dénombrait neuf firmes membres de l’ACFM ayant leur siège social au Québec, abritant 62,9 % des représentants en épargne collective au Québec, et 34 firmes ayant leur siège social hors Québec, employant 33,5 % des représentants. Les firmes non membres de l’ACFM sont au nombre de 34, mais ne revendiquent qu’un poids de 3,6 % de la représentation québécoise en épargne collective. « À la lecture du document de consultation, on constate que l’intérêt des neuf courtiers québécois membres de l’ACFM est manifestement un élément clé des motivations qui ont mené aux propositions qu’il contient. » Desjardins Cabinet de services financiers (59,8 % des représentants) et Placements Banque Nationale (18,3 %) dominent la liste de ces neuf « Grands courtiers québécois » membres de l’ACFM. « Si l’on ajoute les représentants du courtier affilié à la Banque Nationale, on constate que trois courtiers du groupe des neuf contrôlent près de 83 % », ajoute le mémoire.

Vues autrement, « les propositions du Document de consultation supporteraient les Grands courtiers en leur libérant du capital, et elles diminueraient la compétitivité des petits courtiers faisant affaire au Québec en accroissant leurs coûts réglementaires ». Pour ces derniers, la proposition de l’AMF est contraire à la philosophie du régime de passeport. Ils subiraient, de plus, une perte d’influence et d’écoute, une augmentation du coût de conformité et un accroissement de la concurrence des Grands courtiers, qui pourraient opérer à moindre coût.

« En somme, il est à craindre que la solution promue par le Document de consultation ne puisse délivrer qu’une partie seulement des économies attendues de l’intégration des règles en épargne collective, auprès des Grands courtiers seulement ». Même dans des conditions optimales pour la mise en oeuvre de cette solution, « elle ne pourrait que réduire modérément le fardeau réglementaire des Grands courtiers, alors qu’il est certain qu’elle augmenterait substantiellement le fardeau des petits courtiers en épargne collective qui ne font affaire qu’au Québec », ajoute la Chambre.

« Au ministère des Finances, ils nous disent depuis 2007 qu’ils sont préoccupés par les petits cabinets multidisciplinaires indépendants. On ne peut laisser tomber 3 ou 4 % du marché », ajoute Luc Labelle.

Daniel Bissonnette de renchérir : « l’AMF sait qu’elle a besoin de l’industrie. En cette ère Internet, où les épargnants et investisseurs font de plus en plus affaire seuls, ils deviennent sans cesse plus vulnérables à la fraude ou victime de leurs propres émotions. Il faudrait s’inquiéter de la disparition du conseil indépendant. C’est ce deuxième avis, celui du conseiller indépendant, qui crée de la richesse. »