Revenu Québec : du vrai changement à l'horizon?

Dans une lettre ouverte reçue par Conseiller et reproduite ci-dessous, l’avocat-fiscaliste Paul Ryan se penche sur la nouvelle Charte des droits des contribuables et des mandataires de Revenu Québec. Mettra-t-elle fin à des années de tensions entre l’agence gouvernementale et les citoyens?

Revenu Québec publiait récemment sa nouvelle Charte des droits des contribuables et des mandataires.

En fonction de toutes les critiques dont Revenu Québec a fait l’objet au cours des dernières années, plusieurs se demandent s’il s’agira d’un document symbolique ou si l’adoption de cette charte sera le fer de lance d’un véritable changement de culture chez Revenu Québec.

Pour bien répondre à cette question, il faut d’abord comprendre le contexte qui a amené Revenu Québec à l’adopter.

Bien que les relations entre Revenu Québec et les contribuables aient été souvent tendues, la situation des cinq ou six dernières années a été particulièrement difficile. En 2010, le gouvernement du Québec adoptait son programme de retour à l’équilibre budgétaire, par lequel il demandait notamment à Revenu Québec d’augmenter de manière considérable sa production de cotisations émanant de vérifications fiscales. L’objectif était, sur une période de cinq ans, d’augmenter la récupération fiscale annuelle d’environ 2,3 G$ à 3,8 G$.

Dans l’esprit de plusieurs, ces objectifs extrêmement optimistes ont provoqué dans certaines unités de Revenu Québec une frénésie de cotisations souvent émises à la hâte, plus guidées par le souci d’atteindre les objectifs que celui d’être à l’écoute des contribuables et mandataires vérifiés.

Dans ce contexte difficile, de nombreux cas d’abus ont été dénoncés dans les médias, à tel point que le bureau du Protecteur du citoyen s’est vu dans l’obligation d’intervenir dans plusieurs dossiers.

Dans son Rapport annuel d’activités 2014-2015, la Protectrice du citoyen donnait plusieurs exemples de dossiers impliquant Revenu Québec, soulignant que les principes de la justice naturelle semblaient avoir été ignorés dans plusieurs cas, surtout le droit à une décision impartiale et le droit d’être entendu.

À la suite de ce rapport, le ministre des Finances Carlos J. Leitão intervenait dans le débat, en indiquant qu’il avait cette fois-ci entendu les plaintes des citoyens et entreprises et qu’il s’engageait à agir, pour mettre fin aux allégations d’abus qui fusaient contre Revenu Québec.

À peine quelques mois plus tard, le PDG de Revenu Québec donnait sa démission et était remplacé par Éric Ducharme, qui occupe cette fonction depuis le 22 février 2016.

C’est dans le contexte de cette nouvelle administration et des déclarations du ministre Leitão que la nouvelle charte a donc été adoptée.

Elle est rédigée dans un style convivial, dans le cadre duquel Revenu Québec souscrit des engagements au « nous » et s’adresse directement aux contribuables. Dès le préambule, Revenu Québec prend l’engagement formel de respecter le devoir de toutes les administrations gouvernementales d’agir équitablement, en respectant le droit des contribuables d’être bien informés, d’être entendus et d’être traités avec impartialité. La toile de fond de la charte est présentée comme reposant sur les valeurs fondamentales de Revenu Québec : l’intégrité, le respect, l’équité et l’excellence du service. On indique également que Revenu Québec prend l’engagement d’agir avec transparence et de favoriser une approche axée sur les services.

UNE MAIN TENDUE AUX ENTREPRISES

Le premier aspect qui frappe en lisant la charte dans son ensemble est que Revenu Québec semble y admettre, pour la première fois de manière aussi claire, le fait qu’il peut s’avérer très coûteux pour les entreprises de s’acquitter de leurs obligations fiscales, qu’il s’agisse de remplir correctement tous les formulaires et toute la documentation de conformité auxquels elles sont assujetties, ou encore de se faire conseiller pour comprendre la législation fiscale parfois très complexe qui les régit.

On peut penser, à titre d’exemple, au fait que les entreprises sont tenues de percevoir les taxes et les retenues à la source pour le compte du gouvernement, sans recevoir quelque rémunération que ce soit et en prenant le risque bien réel de recevoir des cotisations fiscales si elles commettent des erreurs, même involontaires.

Les entreprises apprécieront donc que le paragraphe 3.3 de la charte indique l’intention de Revenu Québec de mettre en œuvre divers moyens pour faciliter l’observation fiscale, notamment en minimisant les efforts qui sont demandés aux contribuables et aux entreprises. De même, au paragraphe 4.5, l’agence gouvernementale affirme que la réduction du fardeau administratif et financier lié au respect des obligations fiscales des entreprises est une de ses priorités.

Enfin, dans la section adressée plus particulièrement aux petites et moyennes entreprises (PME), Revenu Québec indique qu’elle travaille « à réduire au minimum le temps, les efforts et les coûts administratifs qui permettent aux PME d’observer les lois fiscales » qu’elle administre.

Plutôt que de privilégier la vérification fiscale et l’établissement de réclamations contre les entreprises, comme c’était le cas dans le passé, Revenu Québec indique aussi son intention de privilégier dorénavant la formation et l’accompagnement des entreprises, particulièrement lorsqu’il s’agit d’entreprises individuelles ou de PME nouvellement formées, ayant un chiffre d’affaires de moins de 5 M$. Cet engagement a d’ailleurs été réitéré de manière très claire lors d’une récente présentation faite au congrès annuel 2016 de l’Association de planification fiscale et financière par deux représentants de Revenu Québec.

Il sera intéressant de voir dans la pratique comment ces engagements pourront être réalisés, d’autant que la charte indique qu’ils s’appuient notamment sur le désir de Revenu Québec de fournir une meilleure information fiscale à sa clientèle, tant au téléphone que par écrit, ce qui représente un défi colossal compte tenu de la complexité des lois fiscales et de la vaste gamme de règles à l’égard desquelles les fonctionnaires de Revenu Québec sont appelés à donner des opinions.

UN VIRAGE CULTUREL MAJEUR

On ne peut toutefois s’empêcher de souligner qu’il semble s’agir d’un virage culturel majeur de la part de Revenu Québec, lorsque l’on compare l’approche suggérée par la charte avec la manière dont certaines vérifications étaient conduites dans le passé, particulièrement en matière de TPS et de TVQ.

Par exemple, les lois régissant la TPS et la TVQ prévoient généralement qu’une entreprise puisse réclamer des crédits de taxe sur intrants (CTI) et des remboursements de taxe sur intrants (RTI) à l’égard des taxes qu’elle paie à un fournisseur pour l’acquisition d’une fourniture dans le cadre de ses activités.

De manière générale, les lois en cause prévoient que les entreprises ne sauraient être tenues responsables du fait que leurs fournisseurs remettent ou non les taxes qu’elles lui ont payées, d’autant plus qu’il s’agit d’une situation qui échappe totalement à leur contrôle.

Pourtant, dans le cadre des vérifications faites par Revenu Québec au cours des dernières années, les vérificateurs prétendaient souvent que les entreprises avaient un « devoir d’enquête » et qu’elles devaient donc s’assurer que chaque fournisseur avec qui elles traitaient était légitime et respectueux des lois, à défaut de quoi elles pouvaient, à certaines conditions, perdre les CTI et RTI auxquels elles avaient droit.

Du point de vue des entreprises, en plus de ne pas avoir de base juridique véritable, cette approche visait à les forcer à faire des efforts supplémentaires et à encourir des frais additionnels, tout en n’ayant aucune certitude que les efforts qu’on leur demandait de faire leur permettraient de satisfaire les exigences de Revenu Québec.

Dans une décision récente , Revenu Québec avait même convaincu la Cour d’appel du Québec de l’existence de ce « devoir d’enquête » et, de manière bien concrète, il sera donc intéressant de constater comment ce « devoir d’enquête » survivra à la nouvelle charte, dans la mesure où Revenu Québec indique aujourd’hui s’être donné comme objectif la réduction des coûts qu’entraîne pour les entreprises la gestion administrative de leur fardeau fiscal.

Un aspect intéressant de la charte à cet égard est l’engagement souscrit par Revenu Québec de les informer plus efficacement des stratagèmes d’évasion fiscale qui ont cours sur le marché, de manière à éviter qu’elles en deviennent des victimes innocentes en subissant les contrecoups fiscaux qui en découlent.

La charte rappelle également la grande importance du secret fiscal et de la confidentialité des informations fiscales fournies par un contribuable ou une entreprise à Revenu Québec. Ce rappel est bienvenu, mais plusieurs récentes modifications à la Loi sur l’administration fiscale lui donnent une portée plus limitée, compte tenu que Revenu Québec est maintenant autorisé à partager les informations fiscales des contribuables et des entreprises avec un grand nombre d’organismes, incluant notamment l’Autorité des marchés financiers et certains corps policiers, dont l’UPAC.

DIRECTION DES PLAINTES 2.0

L’entrée en vigueur de la charte coïncide aussi avec le remaniement de l’ancienne Direction des plaintes de Revenu Québec, qui est remplacée par un nouveau Bureau de la protection des droits de la clientèle, auquel de plus grandes ressources seront attribuées pour pouvoir entendre efficacement les plaintes des contribuables et entreprises.

Toutefois, comme c’était le cas auparavant, ce nouveau bureau n’aura pas de pouvoir décisionnel et sa fonction se limitera à formuler des recommandations par rapport à ce qu’il aura constaté après avoir examiné les plaintes qui lui sont faites.

C’est ce qui explique, d’ailleurs, pourquoi plusieurs des contribuables et des entreprises ont plutôt fait leur plainte au Protecteur du citoyen dans le passé. Même s’il n’a également qu’un pouvoir de recommandation et ne peut forcer Revenu Québec à modifier sa décision, il dispose toutefois d’autres moyens de persuasion, incluant la publication d’un rapport annuel et la possibilité de s’adresser aux médias pour dénoncer toute situation qui lui apparaît assez abusive pour procéder à une telle dénonciation.

À notre époque où l’information circule avec une rapidité et une efficacité redoutables, il sera donc facile d’évaluer le succès de la nouvelle charte et du nouveau Bureau de la protection des droits de la clientèle, puisque ce succès devrait normalement donner lieu à une réduction correspondante des interventions médiatiques concernant des abus allégués et reprochés à Revenu Québec.

De plus, à la fin de chaque vérification de Revenu Québec, les contribuables seront dorénavant appelés à répondre à un sondage, et la publication éventuelle des résultats donnera un bon aperçu des progrès accomplis.

Dans le même esprit, il faut aussi applaudir l’intention de Revenu Québec de publier périodiquement les statistiques se rapportant à la contestation des cotisations et au taux de succès des avis d’opposition logés.

Dans un autre document intitulé Déclaration de services aux citoyens et aux entreprises, Revenu Québec prend également des engagements très ambitieux à l’égard du problème des délais de traitement, qui plombe malheureusement plusieurs administrations gouvernementales. Selon la nature des rapports, formulaires ou demandes produits ou soumis par les contribuables, le document indique le délai précis à l’intérieur duquel le contribuable est en droit de s’attendre à une réponse.

Bien que plusieurs soient sceptiques et appliquent l’adage « chat échaudé craint l’eau froide », il faut donner la chance au coureur, puisque l’examen global de la démarche de Revenu Québec au cours des derniers mois semble démontrer une intention sincère et des efforts louables pour remédier à diverses situations malencontreuses, qui ont malheureusement nui à sa réputation au cours des dernières années.

Dans ce contexte, il faut applaudir cette nouvelle démarche et espérer avec confiance qu’elle amènera les résultats escomptés.

Paul Ryan

Avocat, associé

Ravinsky Ryan Lemoine Avocats

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